关于优化当前我国组织性癌症筛查项目实施与管理策略的建议

癌症是全球重大公共卫生问题。2022年，全球新发癌症约2000万例，死亡约970万例^[1]。我国癌症防控形势尤为严峻，2022年新发病例数和死亡病例数分别约占全球的24.2%和26.5%^[2]，给社会医疗体系带来沉重压力。

为此，我国已将癌症防控提升至健康中国建设的重要议程。《“健康中国2030”规划纲要》提出实施慢性病综合防控战略，加强国家慢性病综合防控示范区建设。随后出台的《健康中国行动—癌症防治行动实施方案（2023-2030年）》进一步明确，要推广癌症早诊早治、强化筛查长效机制，同时优化癌症筛查管理模式、提升早期筛查和早诊早治能力。在此政策背景下，我国逐步将组织性癌症筛查（organized screening）列为癌症防控的重要策略，涵盖宫颈癌、乳腺癌、上消化道癌、结直肠癌、肺癌等多癌种筛查项目。

然而，大规模人群筛查项目的有效实施不仅依赖于筛查技术本身，更取决于科学的顶层设计与完善的运行机制。随着组织性癌症筛查工作向常态化、长效化发展，管理模式的规范性、资源配置的合理性以及实施体系的完整性，正逐渐成为影响项目整体效能的关键因素。基于上述背景，有必要从实施层面系统梳理我国组织性癌症筛查的运行现状，深入剖析当前面临的主要实施挑战，并在此基础上优化以项目制推进的组织性癌症筛查的组织架构、资源配置与实施路径，以提升项目整体效能与长期可持续性。本文聚焦以项目形式推进的国家组织性癌症筛查，通过分析其运行机制与实施路径，为提升筛查整体效能提供参考¹。

一、我国组织性癌症筛查工作的发展历程和意义

癌症筛查作为癌症防控的关键措施，目前已广泛应用于上消化道癌^[3]、结直肠癌^[4]、宫颈癌^[5]、乳腺癌^[6]等具备安全有效筛查及早期治疗方式的恶性肿瘤。大量国际循证研究和实践经验表明，人群筛查可有效提高部分肿瘤的早诊率，降低发病率和死亡率，且具有良好的成本效益^[3-6]。

组织性癌症筛查是当前国际主流的癌症筛查模式之一，通常指由政府或公共卫生系统统一规划，在明确目标人群、筛查流程与质量评估机制的基础上，依托稳定财政支持，通过主动邀请机制并配套必要人力与设备保障，有组织、有计划系统开展的人群癌症筛查活动^[7]。鉴于我国人口基数庞大、地区间癌症负担分布不均及公众癌症健康素养整体不足，由政府主导实施的组织性癌症筛查，尤其在癌症高发区和经济欠发达地区推进，已成为兼顾公平性、可及性与筛查效益、契合我国国情的有效策略。

根据经费来源与实施范围不同，目前我国组织性癌症筛查主要可分为以下三类实施形式（表1）：

一是以国家基本公共卫生服务形式推行的全国性项目，如面向农村妇女的宫颈癌和乳腺癌筛查（即“两癌”筛查）^[8]；

二是国家专项资金支持下，针对癌症高发区或重点人群以项目形式开展的国家级早诊早治项目，涵盖肺癌、上消化道癌、结直肠癌、肝癌等，包括农村癌症早诊早治项目、淮河流域癌症早诊早治项目、城市癌症早诊早治项目等专项^[8]；

三是地方政府根据区域疾病流行特征自主推动的项目，以上海市大肠癌筛查^[9]、两广地区鼻咽癌筛查^{[10, 11]}等为代表。

自2005年起，我国陆续启动并实施多项国家级组织性癌症筛查项目，截至2016年底，相关项目已覆盖全国31个省份及新疆生产建设兵团，累计近200万名高危人群完成筛查^[12]。更为关键的是，这些项目为基层配备了必要的筛查设备，培养了扎根基层的专业癌症防治人才梯队，并在全国范围内构建起一套完善的癌症防治工作网络^[13]。

表1 我国部分组织性人群癌症筛查项目

二、我国当前组织性癌症筛查工作实施面临挑战

我国组织性癌症筛查工作已在提升重点人群筛查覆盖率和可及性方面取得积极进展。然而，从运行质量与可持续发展角度审视，其管理体系在组织协调、宣传动员、质量评估、资金配置及筛查后管理等关键环节仍存在短板，导致资源利用率与筛查效率提升有限，影响项目的长期可持续推进。当前，主要存在以下几方面挑战：

（1）组织架构权责不清，跨部门协同机制不畅

目前组织性筛查工作框架存在两大结构性矛盾，制约运行效率。我国现行癌症筛查项目依托中央-省-市/县的恶性肿瘤防控网络框架开展。在国家层面，由国家癌症中心负责顶层设计，制定全国技术方案，承担项目质量控制与绩效考核工作，并依据各地区疾病负担及医疗服务能力遴选项目点。在地方执行层面，由地方卫生健康行政部门进行总体统筹，地方疾病预防控制中心或区域癌症中心作为牵头单位，联合临床医院与基层医疗卫生服务机构共同实施，形成“卫生健康行政部门-疾病预防控制中心/区域癌症中心-临床医院-基层卫生服务机构”的多方协同框架，以保障筛查任务顺利推进。其中，牵头单位负责地方方案细化、人员培训、质量控制与进度督导；基层机构承担人群动员、信息登记与随访管理；临床医院则重点负责临床检查与诊断工作^{[8, 13]}。

然而，目前筛查项目在行政权责划分与技术执行体系之间仍存在结构不匹配问题。一方面，项目运行主要依托地方疾控的架构体系，但作为地方疾控垂直主管部门的国家疾控中心，却未参与筛查项目的国家层面顶层设计，导致垂直管理体系与项目执行体系之间衔接不足。另一方面，作为地方层面组织协调的责任主体之一，地方疾控虽承担着项目任务执行和考核的压力，却缺乏对具体承担筛查工作的医疗机构及专业临床队伍的经费分配权与管理权。这种责权不对等的结构安排，在一定程度上削弱了地方主责单位在履行规划、协调、督导、评估等关键职能时的执行效力，进一步引发了资源调配受阻、督导质控不力、社区动员与医院筛查衔接不畅等问题。长期以往，不仅影响了项目的实施质量，还导致部分项目点工作人员的参与意愿逐年减弱，制约了项目整体效益的发挥及其长期发展的潜力^[14]。

（2）筛查模式、宣传策略和受众参与促进机制亟待优化

我国现行癌症筛查项目的宣传动员主要依赖政府与医疗卫生机构自上而下的外部推动，公众多处于被动接受信息的状态，主动参与意愿不足。尽管近年来部分地区居民健康意识与健康素养已有显著提升，但尚未转化为实际的筛查行动。实际工作中，尤其在经济欠发达的农村地区，目标人群依从性低、筛查动员困难的问题依然突出。在执行层面，承担居民动员任务的基层卫生人员，缺乏系统的筛查知识培训与健康教育技能，难以针对不同人群（尤其是文化水平较低者）进行有效解释和咨询，导致动员精准度低。国家筛查项目数据显示，胃镜检查依从率约为18%^[15]，结肠镜检查依从率仅14%^[16]，这表明现行癌症筛查模式与宣传策略在促进公众主动参与方面仍有较大改进空间。

（3）质量评估体系系统性和地区适应性欠佳

癌症筛查质量评估体系不仅是衡量项目成效的关键工具，还在优化资源配置、提升服务可及性与群众满意度方面发挥着重要的导向作用。相较于英国、美国等国家已建立的覆盖筛查邀请、实施及随访全过程的质量评价体系^{[17, 18]}，我国现行癌症筛查质量评估指标仍以筛查工作量、癌症检出率等简单量化指标为主要关注点，对组织动员效能、方案执行符合度、参与人员满意度等实施质量维度缺乏系统评估^[19]。

我国不同地区的癌症分布特征与经济发展水平存在显著差异，即使是同样的筛查技术和方案，筛查效果在不同区域、不同人群间也呈现出不一致的表现^{[19, 20]}。世界卫生组织建议，应依据当地流行病学特点并结合成本效益分析，制定癌症筛查的优先策略^[21]。然而，我国现行的癌症筛查项目多采用统一评价标准，未能充分体现不同癌症类型及地区疾病负担的差异，难以针对各地实际情况对筛查质量进行科学精准的评估^[13]。因此，亟需建立覆盖全过程、兼顾地区差异并能够动态评估项目绩效的质量评价体系。

（4）资金筹措与分配机制不能满足一线需求

在资金筹集方面，国际癌症筛查项目已形成多元且稳定的筹资模式。部分国家采用政府全额或高度主导的公共财政投入模式，例如英国^{[22, 23]}；而日本、美国及韩国等国家则普遍建立中央与地方政府财政、医疗或商业保险及个人共付相结合的多元筹资机制，并通过对低收入群体等弱势人群实施财政补贴或费用减免政策^{[24, 25]}，在保障筹资效率的同时兼顾公平性，有效增强了筛查项目的可持续性。相比之下，我国当前广泛开展的国家和地方癌症筛查项目仍以免费筛查为主要形式，高度依赖各级政府财政投入，资金来源相对单一，缺乏稳定的成本分摊与风险共担机制。在我国人口基数庞大、老龄化进程持续加快的背景下，癌症筛查项目的长期大范围实施对财政造成较大压力，有限的项目资金既难以覆盖所有高危人群，也难以长期支撑大规模集中筛查工作，制约了项目的可持续性普惠发展^[26]。

此外，在项目资金分配机制方面，主要采取整体打包付费模式，由地方疾控中心、癌症中心等项目实施层面的牵头部门统一拨付至对口承接的医疗机构。然而，受各单位内部职能结构及资源调配机制差异影响，项目资金在实际流转中往往难以准确、及时地分配给承担一线筛查任务的临床诊疗部门和个人，导致具体实施部门收支不平衡，进而影响其长期参与意愿与项目执行效果^{[14, 27]}。

同时，项目资金仅主要用于保障项目基本运行成本，且列支类目单一，对关键的项目管理、社区动员、组织运维以及临床人员的合理激励与补偿关注不足。一线工作人员在完成本职工作的同时，需额外投入筛查项目，却难以获得合理的绩效补贴，形成“多劳不多得”甚至“多劳少得”的局面^{[14, 27]}。这种激励机制的缺失严重影响了一线人员的工作积极性和主动性，导致关键环节执行质量参差不齐，制约了筛查项目的拓展与服务质量的提升^[28]。这些本质上反映出筛查项目尚未形成制度化、可持续的长期筹资和绩效激励机制。

（5）筛查后管理的长效机制尚待完善

目前筛查流程中的人员准入、临床操作及随访管理等工作分属不同部门，各环节间缺乏有效衔接与协同机制。这种碎片化管理模式导致目标人群招募、筛查记录管理、长期随访及质量评估均难以系统推进，筛查多为“一次性”和“运动式”模式，难以形成长期持续的闭环体系。具体表现为：

1. 筛查受检者招募中的错配问题较为突出：一方面，由于区域信息系统尚未实现有效整合，高危人群可能在不同年度重复接受相同筛查。尽管项目规定了复查间隔年份，但实际实施中，患者仍可能每年自行参加筛查，这既增加了受检者额外的检查风险，也造成了医疗卫生资源的浪费。另一方面，基层在组织动员时，为便于招募，往往简单以有无症状作为核心依据，这导致筛查项目参检者中“有症状”人群占比较高，进而拉低了“早诊率”，既未能真正实现筛查的应有价值，也无法科学覆盖真正的高危群体。
2. 癌前病变患者存在“筛而失管”的问题。我国癌症筛查指南明确要求对癌前病变患者开展定期随访，但在实际执行中，承担筛查组织工作的基层一线人员常因对随访对象、项目及周期等要求与标准缺乏充分认知，难以实现对这类患者的有效管理。此外，由于目标人群健康意识薄弱且流动性较强，癌前病变患者往往无法获得长期监测，导致早期干预机会流失，进而削弱了筛查的整体保护效果。
3. 筛查检出的癌症患者存在“诊而不治”问题。部分经筛查确诊的癌症患者，由于医学信息不对称、转诊机制不畅、经济负担较重等因素，未能接受及时且规范的临床治疗，出现“诊而不治”的现象^[29]，这同样制约了筛查项目的整体公共卫生效益与卫生经济学价值。

三、进一步优化我国有组织的癌症筛查实施和管理策略的建议

1.      完善项目的组织架构，强化职责分工，实现责权统一

建议在国家层面进一步完善组织性癌症筛查项目的统筹与协调机制，由国家卫生健康委牵头建立国家癌症筛查项目领导小组，负责项目的总体顶层设计、政策制定、总体规划、年度计划审定、经费筹措与分配原则制定，以及跨部门协调等工作。

在此框架下，国家癌症中心和中国疾控中心作为核心技术支撑单位，共同承担筛查项目的技术方案设计与评估、实施技术指导、质量控制与效果评估等工作。其中，疾控体系重点负责项目实施层面的组织动员、现场管理与资源配置等公共卫生职能；癌症中心体系重点负责临床路径、技术规范、人员培训及质控评价等技术支撑工作。两者形成分工明确、协同配合的技术支持与实施保障体系。

进一步完善“卫健主管部门—疾控中心/区域癌症中心—临床医疗机构—基层卫生机构”的区域筛查协同网络。系统优化并明确各级管理部门、临床机构及基层卫生服务机构的职能定位、任务考核等细则，理顺不同系统、不同机构间的权责与隶属关系，将项目资源分配权下放至地方牵头负责单位（如疾控中心或区域癌症中心），增强其跨部门协调与资源配置能力，使“生产关系”适配“生产力”发展需求。将督导评估结果与财政补助、人员绩效等激励措施深度挂钩，构建科学有效且贴合一线实际的绩效考核机制，推动各环节责任清晰、协作顺畅。

2.      优化筛查策略，完善多元政策和信息传播机制，提高组织动员效能

探索建立与地区疾病负担相适应的筛查项目任务动态调整机制，避免“一刀切”的筛查工作模式。在项目设计与实施中，充分考量区域疾病负担、卫生服务能力、社会经济发展水平及目标人群文化背景，推动实现“一地一策、一癌一策”，切实增强筛查策略与资源配置的合理性及现实可行性。

针对不同地区与人群，系统开展公众参与意愿及筛查行为影响因素研究，梳理可改善的筛查参与阻碍因素清单并进行针对性优化，以提升筛查服务的供给质量与利用效率。同时，探索公众参与筛查的促进机制，统筹编制癌症筛查宣传核心信息，确保政策在多渠道传播中的准确性与一致性，为筛查模式优化、宣传动员策略及组织策略完善提供科学支撑。

鼓励科研机构与信息技术企业联合开发简便易用的个体化癌症风险评估工具，联合医疗机构搭建基于人工智能等信息技术的风险提示与诊疗服务平台，通过向公众提供通俗易懂的评估结果、专业的诊疗建议及便捷的转诊预约通道，赋能公众自主健康管理，进一步提高筛查诊疗服务的利用水平^[30]。通过构建专业机构主导、公众共享共管的多元化组织与传播模式，推动癌症筛查从“被动管理”向“主动参与”转变，全面提升居民癌症筛查的知晓率、认可度、参与率及诊疗依从性。从而推动筛查模式由行政驱动型向政府引导与公众主动参与相结合的协同治理模式转型。

3. 建立癌症筛查项目的全链条、多维度质量评估体系

逐步建立覆盖筛查邀请、实施过程、随访管理及最终结局的全过程、分层化质量评估体系。在尊重地区与人群的实际差异，在癌症发病率、检出率及死亡率等结局指标的基础上，进一步加强对筛查实施过程与实效的评价，完善癌症筛查工作评价指标体系。建议定期开展国家癌症筛查质量改进研究，系统收集筛查流程、工作人员及参检者满意度调查等定性与定量数据^[19]，全面评估筛查项目的执行效果与质量，为因地制宜优化筛查策略提供更充分的依据。例如，英国针对筛查邀请、检查过程及诊疗结果等关键环节制定明确的量化考核指标，并引入第三方质控团队开展评估反馈，有效保障了筛查项目的规范运行^[17]；美国则通过国家健康访谈调查项目，系统监测居民筛查服务利用情况^[18]，为评估筛查覆盖水平与实施效果提供数据支撑。

4. 探索多元化稳定筹资与分配机制

在风险可控和不增加群众负担的前提下，探索建立多渠道、制度化、可持续的癌症筛查筹资与支付体系。可在现有政府财政支持的筛查资金基础上，开展地区试点以探索医保基金与商业保险的^[31]参与路径，构建中央与地方财政、社会资本及个人自付相结合的多元筹资模式。优化现有项目经费支出类目设置，在预算中明确各执行部门的经费占比，实行分账核算管理，确保专款专用并推动经费下沉至一线执行部门。建立与筛查工作量和工作质量挂钩的个人绩效激励机制，特别是加强对基层动员人员和关键临床岗位的合理补偿，以提升基层工作人员的积极性与工作效率^[32]。

5. 推动筛查方案向精准化与高效化方向转型升级

建立“学术引领—政府支撑—多机构协同落地”三位一体模式，推动科研成果在筛查实践中高效转化。鼓励围绕常见癌症开展关键生物标志物与早期诊断技术研究，构建高危人群识别模型，实现对高危人群的精准圈定与分级管理。通过促进科技创新成果向筛查应用转化落地，降低无效、低效筛查产生的不必要风险与投入，缓解癌症筛查的财政压力，同时最大程度提升癌症筛查效率与资源利用率。还需同步强化伦理审查与知情同意等保护机制，确保新技术在应用过程中的安全性、合规性与社会可接受性。

6. 完善筛查后个体化管理机制

 建议以信息整合为基础、以基本公共卫生服务为依托、以医联体为载体，系统推动筛查后管理闭环建设。在现有筛查登记信息平台基础上，整合人口登记、医保报销、死因监测等多来源相关数据系统，建立高危人群电子台账，实现对目标人群准入、筛查记录、筛后监测及结局随访的闭环管理，提升筛查-诊疗-管理-随访各环节的连续性。例如，英国和韩国依托国家级信息化平台（如国家卫生应用与基础设施服务系统、全民健康保险数据库），建立全国性“呼叫-召回（call-recall）”系统，主动识别并邀请目标人群参与筛查与随访^{[22, 23, 25]}，有效提高筛查参与率和随访完成率，实现筛查流程的闭环管理。

将筛查检出的癌前病变患者与癌症患者的监测随访工作纳入基本公共卫生服务范畴，同时配套专项经费与绩效激励机制。建立数字赋能的智能管理平台，最大程度减轻基层一线工作负担，实现对癌前病变患者和癌症患者的自动化规范管理，降低高危人群的失管率。

依托医联体与区域癌症诊疗中心，为癌症确诊患者提供便捷、标准化的转诊绿色通道，确保筛查项目检出的癌症患者能够及时获得高质量的筛查后治疗服务，降低癌症患者的失治率^[33]。

四、结语

综上，我国多年来开展的有组织常见癌症人群筛查项目已建立起可行的工作模式并取得初步成效，但在具体实施过程中仍存在组织协调机制不畅、政策传播效果欠佳、资金配置效率不足、质量评估体系不健全以及随访管理薄弱等问题，在一定程度上制约了筛查项目整体效能的进一步提升。未来，通过强化部门协同、优化筛查实施策略、完善资金筹措与分配机制、健全质量评估与随访管理体系、推动精准筛查及产学研融合发展，将切实提升癌症防治项目的效率与效果，进而推动我国癌症筛查与早诊早治工作实现可持续发展并惠及大众，为达成降低癌症负担、提升国民健康水平的总目标作出更为重要的贡献。

¹注：我国癌症相关筛查检测亦常见于由用人单位组织的健康体检及部分商业健康保险附带体检项目中（如肿瘤标志物检测、影像学检查等），该类体检驱动的癌症筛查不属于本文讨论范围；本文重点聚焦政府主导的、有组织的人群癌症筛查项目及其实施与治理机制。