引言
在我国，分级诊疗是指将疾病按轻、重、缓、急以及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，实现基层首诊和双向转诊，最终促进医疗资源的合理配置与利用[1]。
十年来，中国持续推进分级诊疗改革，然而，从医疗服务利用结构来看，患者仍向大型医院集中，基层首诊*和双向转诊机制尚未真正有效运行。为进一步破解难题，2026年，国务院重点提出以紧密型医联体和县域医共体建设为抓手，加快推动分级诊疗体系建设。然而，随着人口老龄化加速、慢性病负担持续增加以及医疗需求快速增长，这种结构性矛盾会变得愈发突出。本文回顾我国分级诊疗改革的发展历程与实施现状，分析其面临的制度性障碍，并结合国际经验探讨未来改革方向。
一、分级诊疗改革进入新发展阶段
“新医改”之后我国开始系统性推进分级诊疗，尤其是2015年国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》后，分级诊疗被正式确立为新一轮医改的重要方向。此后，国家围绕基层医疗能力建设、医联体和医共体建设、家庭医生签约服务、双向转诊以及医保支付方式改革等，持续出台一系列政策措施。2026年国务院办公厅印发《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》，提出以紧密型医联体和县域医共体建设为抓手，进一步完善基层诊疗、慢病管理、家庭医生签约服务和转诊协同机制，推动分级诊疗改革由制度建设阶段逐步转向运行机制优化和落地实施阶段[2]。
（一）基层医疗服务能力持续提升
经过多年建设，我国已基本形成覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络。基层医疗机构数量、全科医生数量以及基层诊疗服务能力均较十年前明显提升。截至2023年底，全国共有基层医疗卫生机构约102万个，占全国医疗卫生机构总数的94.9%；89.9%的家庭15分钟内能够到达最近医疗点，基层医疗服务可及性显著提升[3]。
家庭医生签约服务自2016年起建立，并不断扩展其服务内容，从最初的健康档案管理和基本公共卫生服务，逐步延伸至慢性病管理、长期处方、预约转诊、家庭病床和上门服务等领域。以上海为例，长期推行“1+1+1”家庭医生签约模式，通过整合社区卫生服务中心、二三级医院等医疗资源，建立签约居民连续健康管理和分级转诊机制，引导患者根据病情在不同层级医疗机构之间有序流动[4]。
与此同时，基层医疗机构的诊疗条件也不断改善。区域医学检验中心、区域影像中心、远程医疗和互联网医疗的发展，使基层医疗机构获得了更多技术支持，如浙江、江苏等经济较发达地区，多依托数字医疗、远程会诊和区域影像中心建设，提升基层医疗服务能力[5]。近年来，国家还持续推进基层药品配备、检查检验结果互认以及县域医疗次中心建设，进一步提升基层医疗服务可及性。
（二）医联体和医共体建设从试点探索走向全面推进
过去我国医疗机构之间相对独立运行，不同层级医疗机构之间缺乏有效协同。近年来，国家持续推进医联体和医共体建设，推动优质医疗资源下沉基层。在县域地区，以县域医共体建设为核心，由县级医院牵头整合乡镇卫生院和村卫生室资源，推动形成县乡村一体化医疗服务体系；在城市地区，则通过城市医疗集团、专科联盟等形式，促进大型医院与不同层级医疗机构的协同发展。2023年以来，国家进一步提出建设紧密型县域医共体和紧密型城市医疗集团，推动改革重点从松散协作逐步转向人、财、物和信息系统的一体化管理。
各地实践也为改革积累了经验。如深圳罗湖模式以罗湖区人民医院为核心，整合区内5家医院和23家社康中心，组建罗湖医院集团，对人、财、物进行统一管理，打破了原有医疗机构之间的壁垒，大医院专家能定期到社康中心坐诊，打破了人才流动的障碍[6]；安徽天长依托县域医共体建设，探索县级医院牵头整合基层资源的服务模式[7]；福建三明通过组建县域总医院、实行医保基金总额打包支付和家庭医生签约服务，促进患者更多在基层和县域内就诊[8]。上海等地则通过家庭医生签约与医联体建设相结合，探索社区首诊和连续健康管理模式[9]。
（三）医保支付与政策支持逐步加强
分级诊疗不仅是医疗服务体系改革，也涉及医保支付和利益机制调整。近年来，医保支付改革逐步向分级诊疗目标倾斜，通过拉开不同等级医疗机构报销比例、推动新增医保资源向基层适度倾斜、完善家庭医生签约服务支持政策等措施，引导患者合理就医，促进基层首诊和连续健康管理。国家最新政策指出，统筹地区内不同等级医疗机构住院报销比例原则上逐级拉开约10个百分点[2]，推动新增医保资源适当向基层倾斜。这表明分级诊疗改革逐步转向通过支付机制和制度激励引导患者合理就医。
（四）患者向大型医院集中的趋势仍然明显
从全国层面看，十年分级诊疗改革的整体成效仍较为有限，基层首诊率各地区存在较大差异，且研究目的及研究对象也有所不同[10]。从时间变化来看，2015—2024年间，我国基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量的比例总体呈下降趋势，而医院诊疗量占比则持续上升（表1）。基层医疗卫生机构的诊疗量占比从2015年的56.4%下降至2024年的52.1%，远未达到在总诊疗量中占比超过65%的方向性目标[11]。2024年全国总诊疗量中，三级医院诊疗人次已达到28.7亿，占全国总诊疗量的28.3%，说明大量常见病、慢病复诊乃至部分基础医疗需求，依然持续流向大型医院。
表1：2015—2024 年我国医疗卫生机构诊疗量及占比变化情况
数据来源：根据2015—2024年《我国卫生健康事业发展统计公报》整理计算。
二、我国分级诊疗的挑战和困境
过去十年间，我国家庭医生签约服务逐步建立，医联体和医共体建设从试点探索走向全面推进，基层医疗服务能力持续提升，医保支付政策也开始有倾向性地引导患者就医分级。但医疗服务利用结构并未发生根本改变，患者向大医院集中、基层首诊率低等现象依然突出。以上海为例，研究显示，2019—2023年外来住院患者中，84%以上在三级医院就诊，头部医院承接了绝大多数跨区域患者需求[12]。要理解这一现象，仅从政策设计层面进行分析已远远不够，还需要进一步考察分级诊疗改革在实践运行中面临的挑战。
（一）基层医疗服务能力仍难满足患者需求
医疗服务质量是影响患者就医决策的首要因素。对于患者而言，医疗服务质量不仅体现在医生诊疗水平上，也体现在能否获得完整、连续的医疗服务，包括检查、诊断、治疗、用药和随访等多个环节。尽管近年来基层医疗服务能力持续提升，但与大型医院相比，基层医疗机构在诸多方面仍存在明显差距。这种差距首先体现在基层医疗人才队伍建设方面。
首先是全科医生数量不足。截至2024年底，全国每万人口全科医生数为4.54人，较此前有所提升[13]，但与成熟分级医疗体系国家相比，整体仍然偏低。根据OECD健康统计数据，英国每万人口全科医生数量约为8—9人，澳大利亚约为11—12人，德国则超过15人[14]。其次是人才质量偏弱。2021年医院中研究生学历的医务人员占比为 8.7%，高级职称占比为 11.7%，而社区卫生服务中心和乡镇卫生院人员中研究生学历的医务人员占比仅为 1.9%和 0.1%，高级职称占比仅为7%和 3.2%[15]。与此同时，中国全科医生培养体系落后，地区差异明显。现实中，相当比例的基层全科医生仍主要来源于专科转岗培训，而非系统化的全科医学培养体系。相比之下，英国、澳大利亚等国家的全科医学早已成为成熟独立学科，其专业能力和社会认可度整体较高。
除了人才因素外，基层医疗机构在药品配备、检查检验能力、专科支持以及连续诊疗服务方面也与大型医院存在明显差距。尽管近年来国家持续推进基层药品扩容、长期处方以及上下级医疗机构用药衔接，但部分基层医疗机构仍难以满足患者对专科药品、创新药以及特殊药品的需求。一些检查项目无法在基层完成，患者仍需前往上级医院进行影像学检查、病理诊断或专科评估。与此同时，基层机构普遍缺乏足够有吸引力的职业发展空间，优秀医生不愿长期下沉，即便通过医联体建设、专家定期坐诊和远程会诊等方式加强帮扶，也往往难以形成稳定的专科能力和持续服务能力。
（二）患者就医成本差异不足以形成有效分流
分级诊疗的实现不仅依赖不同层级医疗机构之间的服务能力差异，也依赖患者在不同医疗机构之间形成合理的成本收益权衡。理论上，对于常见病和慢性病患者而言，如果基层医疗机构能够满足基本诊疗需求，同时具有更低的就医成本，那么患者会更倾向于优先选择基层医疗机构。然而，在现实中，这种成本优势往往不足以抵消患者对高质量医疗服务的偏好。
近年来，随着交通基础设施不断完善、互联网预约挂号等服务普及，患者跨区域、跨层级就医的成本显著下降。对于许多患者而言，前往大型医院虽然需要额外付出一定的交通和时间成本，但能够获得更丰富的医疗资源、更全面的检查以及更高水平的诊疗服务。
我国转诊制度与许多实行成熟分级诊疗制度的国家存在明显差异。目前患者是否转诊往往仍由患者本人办理医保转诊备案，而非由家庭医生或全科医生统一管理和决定，这与西方国家由家庭医生决定转诊的分级诊疗模式截然相反[16]。这使医保支付与基层首诊之间缺乏紧密衔接，也削弱了医保对患者就医行为的约束作用。
同时，不同等级医疗机构之间的医保支付差异尚未形成足够强的分流效应。早在2015年，国家便提出完善不同级别医疗机构的差异化医保支付政策，适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例，并对符合规定的转诊患者实行连续计算起付线等措施，以促进患者有序流动。然而，从实际运行情况看，医保支付对患者分级就医的引导作用仍然有限。不少地区虽设置了不同等级医疗机构的报销比例差异，但患者直接前往大型医院就诊的制度成本仍然不高；基层首诊并非强制要求，普通门诊、慢病复诊和长期处方等服务仍可在三级医院完成。在医保报销、就医便利性和服务体验差异不明显的情况下，患者缺乏优先选择基层医疗机构的足够动力。
从本质上看，当选择大型医院所需要付出的额外成本不足以抵消其质量优势时，患者持续向高等级医院集中便成为一种理性的行为选择。因此，分级诊疗推进困难不仅是基层服务能力问题，也反映出不同层级医疗机构之间尚未形成与服务能力相匹配的成本—收益结构。
（三）我国尚未建立起真正意义上的转诊制度
转诊制度是分级诊疗体系运行的核心机制。我国虽然长期倡导“基层首诊、双向转诊”，但患者可以直接预约不同层级医疗机构就诊，无需基层首诊、转诊单或家庭医生推荐。近年来，随着医联体和医共体建设推进，我国双向转诊人次有所增长。截至2023年底，全国双向转诊人次达到3032.17万，较2022年增长9.7%[17]。然而，与当年95.5亿人次总诊疗量相比，双向转诊仅占全部诊疗活动的约0.32%。
“上转容易、下转困难”是多数地区的共同问题[18]。患者一旦进入大医院，往往希望继续留在大医院治疗、复查和开药，不愿回到基层；而大型医院在现有绩效评价、收入结构和患者资源竞争机制下，也缺乏将患者主动转回基层的动力。研究还发现，医联体内三级医院通过远程会诊、检查检验等获取收入分成占比较高，但是基层机构占比则较低，这就在很大程度上抑制资源下沉动力[19]。
转诊机制还面临利益协调和服务衔接不足等问题。一项2024年针对福建省3个医联体616名医务人员的调查显示，50.0%的受访者认为医联体促进分级诊疗的总体效果“一般”；受访医务人员认为，进一步完善医联体建设最重要的方面包括协调不同层级医务人员利益、畅通双向转诊渠道以及加强健康信息平台建设[20]。
（四）大型医院持续扩张与分级诊疗目标之间存在矛盾
分级诊疗改革的目标之一，是推动常见病、多发病和慢性病患者更多在基层医疗机构接受服务，使大型医院逐步回归疑难重症诊疗和技术支持功能。然而，过去十余年我国医疗体系则持续加强大型医院和高水平医疗机构建设。国家医学中心、国家区域医疗中心、临床重点专科建设以及大型医院新院区建设等政策不断推进，使优质医疗资源进一步向高水平医院集中。
对于提高疑难重症诊疗能力、缩小区域医疗差距以及推动医学科技创新而言，高水平医院建设具有重要意义。但与此同时，也客观上增强了大型医院对患者和医生的吸引力。一项基于患者对基层医疗机构信任模式和水平的调查研究发现，39.6%的参与者没有明确表示愿意在基层首诊，参与者对基层医疗机构的体系信任是影响基层首诊意愿的首要因素，而患者更愿意去他们认为质量更好的上级医院就诊[21]。因此，患者持续向大型医院集中并非单纯源于就医观念，而是当前医疗资源配置格局下的理性选择。
综上，中国分级诊疗当前的困境在于基层首诊能力不足、转诊机制不清、医保支付和医院激励机制缺乏有效引导，以及优质医疗资源持续向大型医院集中等问题相互叠加。只有这些关键环节同步调整，分级诊疗才有可能真正落地。
三、分级诊疗的国际经验和启示
尽管各国医疗体系结构、筹资方式和管理模式存在较大差异，但英国、荷兰、丹麦、澳大利亚等实行较成熟分级诊疗制度的国家，呈现出一些共同规律。
国际经验表明，分级诊疗能否有效运行，关键并不在于是否建立了家庭医生制度或转诊制度本身，而在于是否形成了一套相互协调的运行机制。具体来看，成熟分级诊疗体系包含以下几个条件：第一，基层医生具有明确的首诊和转诊职责；第二，医保支付对患者直接进入专科或大型医院形成约束或激励；第三，社区诊所和家庭医生网络足够便利、可信和可持续；第四，大型医院有清晰的功能定位，并通过转诊标准、逆转诊要求或费用机制回归疑难重症诊疗；第五，基层和医院之间有信息共享、连续随访和慢病管理机制。国际经合组织也指出，强基层医疗体系通常依赖守门人功能、连续性照护和支付激励等制度组合，而不是单纯增加基层机构数量[22]。
（一）各国普遍建立基层首诊和转诊制度
在英国、荷兰、丹麦等国家，家庭医生（General Practitioner，GP）承担医疗服务“守门人”（gatekeeper）的角色。患者通常首先接受家庭医生诊疗，只有在需要进一步检查或专科治疗时，才能转诊至医院专科医生。转诊不仅是医疗资源配置的重要工具，也是控制医疗费用增长、保障医疗服务连续性的重要制度安排。
以英国为例，家庭医生通常是居民进入卫生服务体系的首诊提供者，大部分专科医疗服务需经家庭医生转诊[23]。荷兰和丹麦同样建立了以家庭医生为核心的基层首诊和转诊机制，使医院能够将更多资源集中用于复杂疾病和疑难重症患者。澳大利亚同样建立了以全科医生为核心的基层首诊和转诊制度，全科医生承担居民首诊、连续照护和专科转诊协调等职能。
（二）拥有高质量全科医生队伍
国际经验表明，分级诊疗能够长期稳定运行的重要前提是基层医疗机构具备较强且相对均衡的医疗服务能力。患者之所以愿意首先选择基层医疗机构，根本原因在于他们相信基层医生能够解决大部分健康问题，并在必要时做出准确转诊判断。
这种能力建立在成熟的全科医学教育和培养体系基础之上。英国、澳大利亚、荷兰等国家均将全科医学（General Practice）作为独立医学专科进行培养。医学生完成医学教育后，需要接受系统化的全科医学住院医师培训，并通过严格考核后方可独立执业。全科医生不仅需要掌握常见病、多发病和慢性病诊疗能力，还需要具备预防保健、健康管理、心理健康以及老年医学等综合服务能力。
与此同时，这些国家普遍建立了较为完善的执业标准、继续教育和质量监管体系。全科医生需要定期参加继续教育和执业能力评估，以保证医疗服务质量持续提升。
此外，全科医学在这些国家通常具有较高的职业地位和社会认可度。英国皇家全科医师学院（Royal College of General Practitioners）、澳大利亚皇家全科医师学院（Royal Australian College of General Practitioners）等专业组织不仅负责培训和认证，也推动全科医学学科发展。与此同时，完善的职业发展路径、规范化培训体系以及相对具有竞争力的薪酬和执业环境，为基层全科医生队伍建设提供了重要支撑。
（三）医保支付与医疗服务体系协同约束
医保支付体系也在持续强化基层首诊。例如，英国是典型的强守门人制度。全科医生长期承担基层首诊和转诊把关功能，患者进入非急诊专科服务通常需要经过家庭医生转诊，没有转诊直接去专科的，医保可能不予支付；德国、北欧等国家则通过签约家庭医生、差异化报销比例等方式，引导居民优先留在基层[24]。澳大利亚则采取相对灵活的方式，患者虽然可以直接就诊专科医生，但若没有全科医生转诊，将难以通过Medicare支付制度获得正常的报销待遇。
在日本，患者理论上可以自由前往大医院，但通过大医院提前预约、额外收费、社区诊所高度便利化以及长期形成的就医习惯，首诊普遍仍在基层。此外，日本长期通过制度化的“介绍率—逆介绍率”考核推动医疗分流，对大型医院普遍设有较高转诊要求。例如，日本特定功能医院通常要求介绍率达到50%以上、逆介绍率达到40%以上，以强化基层诊所与大型医院之间的功能分化与双向协作[25]。
（四）中国需因地制宜借鉴国际经验
尽管国际经验为我国推进分级诊疗提供了重要参考，但中国在医疗体系结构、资源配置格局和居民就医习惯等方面与上述各国存在显著差异，因此难以简单复制。事实上，这些国家能够建立较为严格的基层首诊和转诊制度，是建立在长期形成的基层医疗服务能力、全科医生培养体系以及公众信任基础之上的。即使在分级诊疗较成熟的国家，守门人制度也面临基层医生短缺、转诊等待时间延长和患者满意度下降等挑战，因此各国改革重点正在从单纯强化转诊约束转向提升基层服务能力和连续健康管理质量。
对我国而言，现阶段并不适合全面推行严格守门人制度，而应探索适应中国国情、兼顾效率与公平的转诊制度，引导患者形成更加有序的就医路径。与此同时，还应关注国际经验背后的共性规律，包括持续提升基层医疗服务能力、建立高质量全科医生队伍、完善基层与医院之间的协同机制，以及通过支付和管理制度引导合理就医等策略。
四、政策建议
（一）提升基层医疗服务能力，人工智能和数字技术可作为重要支撑工具
当前基层医疗最薄弱的环节，在于综合判断、连续诊疗和复杂疾病早期识别能力不足，而人工智能、大数据和数字医疗的发展则为基层能力建设提供了新的机遇。
未来可优先在基层医疗机构探索建设人工智能辅助门诊（AI-assisted clinics），重点应用于全科门诊、慢性病管理门诊和老年健康管理门诊等场景。例如，在高血压、糖尿病和慢性阻塞性肺疾病管理中，AI系统可辅助风险分层、用药管理和随访提醒；在发热、胸痛等常见症状诊疗中，可通过临床决策支持系统提高基层医生对高风险疾病的早期识别能力；在医学影像领域，可利用人工智能辅助判读胸片、肺结节和糖尿病视网膜病变等，提高筛查效率和准确性。
可优先在基层医疗资源相对薄弱地区、县域医共体以及社区卫生服务中心开展试点，依托区域健康信息平台实现电子病历共享、远程会诊和智能转诊，逐步形成“基层首诊—智能辅助—专科支持”的服务模式。
国家层面还应建立人工智能辅助诊疗应用规范和质量评价体系，明确人工智能在辅助诊断、风险预警和转诊决策中的使用边界，确保技术安全、规范和可持续应用。对于人口规模庞大、区域发展差异明显的中国而言，数字技术和人工智能有望成为缩小地区医疗差距、提升基层服务能力的重要抓手。
（二）优化转诊机制，探索适应中国国情的分层转诊模式
建议优先在紧密型县域医共体、城市医疗集团以及家庭医生签约率较高地区开展试点，针对高血压、糖尿病、慢性阻塞性肺疾病、肿瘤术后随访以及老年多病共管等稳定期患者，逐步建立分类管理、分层引导的转诊机制。对于此类患者，由基层医疗机构承担长期健康管理和连续照护，上级医院提供诊断评估、技术支持和病情变化时的专科服务，并保留快速回转通道；对于疑难重症、急危重症以及患者自主选择的专科诊疗，则仍可直接进入大医院就诊。
同时，应制定重点病种标准化转诊路径，明确基层医疗机构与上级医院的职责分工、转诊标准和回转条件，提高转诊服务的规范化和可操作性。依托紧密型医联体和医共体建设，建立双向转诊绿色通道和快速回转机制，降低患者对基层首诊和下转的顾虑。
（三）强化医保支付和连续照护激励，引导合理就医
相较于单纯依靠行政约束，通过支付激励和服务便利性影响患者行为，更容易获得社会接受。未来应进一步发挥医保支付在引导合理就医中的作用，通过拉开不同就医路径之间的成本和便利性差异，引导患者优先利用基层医疗服务资源。
患者方面，对于经家庭医生签约管理并规范转诊的患者，可探索提高报销比例、减免起付线或连续计算起付线，并在预约挂号、长期处方和检查检验结果互认等方面给予更多便利；对于未经基层管理直接前往大型医院就诊的普通门诊患者，则可适度提高个人负担水平，增强基层首诊的吸引力。
医疗机构方面，应进一步探索以健康管理和健康结局为导向的支付方式改革。针对高血压、糖尿病、慢性阻塞性肺疾病、肿瘤康复随访以及老年长期照护等服务，可探索人头付费、按病种付费和绩效付费相结合的支付模式，并将疾病控制率、再入院率和患者满意度等指标纳入评价体系，提高基层医疗机构开展连续健康管理的积极性。
同时，应完善医保基金总额预算、结余留用和利益共享机制，将下转患者连续管理质量和居民健康改善情况纳入医联体绩效评价，引导医疗机构从追求服务量增长逐步转向关注健康结果和资源优化配置。
（四）深化医联体协同机制，推动医疗机构功能重塑
近年来，我国医联体和医共体建设取得积极进展，但部分地区仍存在“形联神不联”、利益共享不足以及资源下沉动力有限等问题。未来应推动从“患者转诊”向“服务协同”转变，建立以居民健康为导向的整合型医疗服务模式。
一方面，应进一步明确不同层级医疗机构的功能定位。三级医院应逐步回归疑难重症诊疗、医学创新和区域技术支持功能；基层则重点承担常见病诊疗、慢病管理和连续健康服务。可将疾病复杂度结构、低复杂度门诊占比、基层能力建设成效等指标纳入大型医院绩效评价体系，引导医疗机构回归功能定位。
另一方面，应依托紧密型医联体和县域医共体建设，推动药品目录、检查设备、检验平台和专科服务共享，促进优质医疗资源下沉基层。结合电子病历共享、远程医疗和人工智能辅助决策等数字技术，逐步建立跨机构、连续性的医疗服务体系，提高患者对基层医疗服务的信任度和接受度。
（五）建立可持续的基层医疗人才培养与发展体系
应进一步强化全科医学学科建设，提高全科医学在医学教育、住院医师规范化培训和职称评价体系中的地位，逐步建立以全科医学为核心的基层医疗人才培养体系。可借鉴澳大利亚和加拿大等国家经验，建立覆盖基层医生职业生涯全过程的继续医学教育制度，将持续学习作为执业和晋升的重要条件。
同时，应建立更加制度化的人才流动和能力提升机制。依托紧密型医联体、县域医共体和城市医疗集团建设，推动基层医疗机构与上级医院之间建立常态化人员交流机制，通过轮转进修、联合门诊、病例讨论、远程会诊和专科联盟建设等方式，提高基层医生临床实践能力和综合诊疗水平。
此外，还应进一步增强基层岗位的职业吸引力。在职称晋升、薪酬待遇、继续教育、科研评价和职业发展等方面给予基层医生更加明确的制度支持。对于长期在基层执业并承担家庭医生签约、慢病管理和连续照护任务的医务人员，可探索建立岗位津贴、职称倾斜和绩效奖励机制，提高基层岗位的稳定性和吸引力，为分级诊疗体系长期稳定运行提供人才保障。
五、结语
国际经验表明，成熟的分级医疗体系往往建立在长期稳定的社区医疗生态、家庭医生制度以及医保支付引导机制基础之上。随着人工智能、数字医疗和紧密型医联体建设的持续推进，我国基层医疗服务能力提升迎来了新的发展机遇。未来分级诊疗改革的重点，不应再局限于增加基层机构数量或推动患者转诊，而应通过提升基层服务能力、重塑医疗机构激励机制以及建立连续健康管理体系，逐步改变患者、医生和医院的行为模式。分级诊疗的有效实施，往往需要多个政府职能部门间的协调合作，单独依靠卫健部门的推进很难达到分级诊疗的理想效果，各机构追求自身利益的最大化也容易造成集体行动困境，只有当医疗机构都真正以公众健康为统一目标，基层真正有能力承担常见病首诊、大医院专供疑难杂症、患者也逐步建立起对社区医疗的长期信任时，分级诊疗体系才可能真正实现有序运行。
*本文所称“基层医疗卫生机构”主要包括社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室、门诊部和诊所等基层医疗卫生机构。